Österreichs Gesundheitsdaten – Datenneid

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Autor: Josef Ruhaltinger

Österreichs Gesundheitsdaten werden unter einem Berg rechtlicher Hindernisse vergraben. Die Datenverwalter sind an offenen Vernetzungen nicht interessiert. Der Europäische Gesundheitsdatenraum bietet jetzt eine Chance, dem Schrebergartendenken ein Ende zu setzen.

Gesundheitsdaten sind mächtig. Im Frühling meinte Ex-Bildungsminister Heinz Faßmann in einem Interview, es wäre fein, wenn er die Impfrate unter Lehrern in Erfahrung bringen könnte. Er wurde von seinen Beratern enttäuscht: Diese Zahlen seien nicht verfügbar, hieß es. Für den damaligen ELGA-Geschäftsführer Franz Leisch bedeutete das Minister-Statement jedoch eine Herausforderung: Er witterte ein Projekt. Bildungsministerium und Statistik Austria waren nach dem öffentlichen Ministerwunsch rasch an Bord geholt. ELGA brachte die Impfdaten aus dem nationalen Impfregister ein, dazu kamen Infos aus dem Epidemiologischen Meldesystem der AGES und entsprechende Registerdaten zu Angaben über Beruf und Bundesland aus der Statistik Austria. Auch andere Stellen lieferten auf Geheiß des Kabinetts brav zu.

Damit waren die Ingredienzien für den Datencocktail am Tisch. Nachdem die „Datenschutzfolgenabschätzung unter gemeinsamer Verantwortung“, wie es genau heißt, grünes Licht lieferte und – ebenfalls unverzichtbar – ein Datenverwendungsvertrag unterschrieben war, konnte die große Vernetzung beginnen: Anfang September 2021 – es herrschte gerade der allherbstliche Pandemie-Alarm – präsentierten Heinz Faßmann und Statistik-Austria-Generaldirektor Tobias Thomas die fertige Studie. Ergebnis: Zu dem Zeitpunkt waren im Schnitt 82 Prozent der Lehrer und Lehrerinnen an den österreichischen Schulen gegen Covid-19 geimpft, an den AHS mehr (88 %) als an den Volksschulen (77 %), wobei sich die burgenländischen Lehrkräfte (87 %) stärker für einen Covid-Stich begeistern konnten als die Salzburger (77 %). Franz Leisch bezeichnet die Analyse heute als eines „der Meisterstücke“ seiner ELGA-Geschäftsführung. Die Voraussetzung dafür: „Die beteiligten Partner öffneten alle ihre Silos.“ Will heißen: Die vielen eingebundenen Institutionen lieferten die benötigten Daten. Das Informationspotenzial sei dann auch „enorm“ gewesen, wie sich Leisch erinnert: „Wir hätten die Impfraten unter den Pflegenden oder unter den Medizinern ebenso ermitteln können wie den Zusammenhang zwischen Einkommen und Impfstatus.“ Die Auswertungen wurden in der aufgeheizten Stimmung jener Tage letztlich nicht gemacht, aber „Es wäre ein Klacks gewesen“, so Leisch. Das Beispiel zeigt: Datenvernetzung braucht viel Bürokratie. Und Gesundheitsdaten sind mächtig.

Mit offenen Augen. Simulations­forscher Niki Popper muss bei jedem Projekt um seine Datenbasis kämpfen. Das Interesse der Datenverwalter, ihre Schätze zu teilen, bleibe überschaubar. Datenschutz sei selten mehr als eine „Schutzbehauptung“.

Zahlen im Rampenlicht

Der Bekanntheitsgrad von Niki Popper stieg in den Pandemiejahren parallel mit den Infektionsraten. Die Auftritte des Simulationsforschers führten einer breiten Öffentlichkeit vor Augen, dass Gesundheitsdaten wichtig waren. Der technische Mathematiker wurde nicht müde, die Pandemiezahlen zu erklären und Entwicklungen zu prognostizieren. 2021 machte ihn dies zum „Österreicher des Jahres“ in der Kategorie Forschung. Niki Popper sieht seit diesen „Panikjahren“ allerdings wenig Bewegung, was die Verfügbarkeit von Gesundheitsdaten anbelangt: „Daten bedeuten Macht. Keine Institution ist bereit, diese freiwillig zu teilen.“ (Lesen Sie hier das ganze Interview) Daran habe sich nichts geändert – trotz oder wegen der Pandemie.

„Wir könnten sehr viel über die Effizienz unseres Gesundheitssystems lernen, wenn es nicht das Problem gäbe, dass die Informationen über Bundesländer und Institutionen verstreut wären“, singt Martin Halla das tägliche Mantra der heimischen Datenschürfer. Er ist Volkswirtschafter und Gesundheitsökonom an der WU Wien: Halla beschäftigt sich mit der Schätzung und Analyse von Modellen auf der Basis von Individualdaten. Daten sind der Treibstoff seiner Arbeit. Seine Fragen haben kein Ende: Welchen Sinn haben Vorsorgeuntersuchungen? Wie wirkt sich der neue Eltern-Kind-Pass aus? Wie steht es um den Zusammenhang zwischen Diabetes und sozioökonomischer Situation des Patienten? Es sei „frustrierend zu wissen, dass diese Informationen existieren, wir sie aber nicht nutzen dürfen“, zeigt sich Halla enttäuscht.
Der Umgang mit Gesundheitsdaten ist eine Frage der Rechtsbefugnisse. ELGA-Geschäftsführer Stefan Sabutsch ist es fühlbar unangenehm, wenn er im ÖKZ-Interview zugeben muss, „dass Forschung mit ELGA-Daten weder technisch noch legistisch möglich ist“. Das sei in der Konzeption der ELGA GesmbH nicht vorgesehen. Tatsächlich haben sich die Gesellschafter in Bund, Ländern und Sozialversicherung seit Gründung 2009 dagegen ausgesprochen. ELGA könnte, wenn es dürfte. Aber dafür gibt es keine Gesetzesgrundlage. Denn das Sammeln und Nutzen von Gesundheitsdaten ist in weiten Bereichen Gesetzes­sache – und damit aufgrund des vielteiligen heimischen Gesundheitssystems ein Mikadospiel ohne Spieler. Bewegung gibt es nur, wenn die Katastrophe vor der Tür steht. Ein Beispiel für rasches Handeln: Die Daten des Epidemiologischen Meldesystems EMS wurden ab Beginn der Pandemie parallel in ein Statistikregister überführt, das „der Statistik und der wissenschaftlichen Forschung diente“. Eine rasche Novelle machte dies möglich.

Sisyphos. Als Johannes Rauch im Juni anlässlich eines Kongresses seine Gesundheitsreform erklärte,
meinte er unter Hinweis auf den Föderalismus: „Ich kann das nicht allein.“ Bei der Öffnung der Gesundheitsdaten
darf er auf Unterstützung durch den Europäischen Gesundheitsdatenraum hoffen.

Flaschenhals Ministerium

Johannes Rauch wird derzeit mit so ziemlich jedem Thema durch das Dorf getrieben. Die Anlässe reichen von der Pensionsanpassung über den Preiswucher bis zur Gesundheitsreform. Projekte wie die Digitalisierung des Eltern-Kind-Passes, obligate Diagnosecodierung oder das SARI-Dashboard deuten aber an, dass die Thematik der „Gesundheitsdaten“ ihren Platz auf der Reform-Agenda des grünen Ministers haben. Er wolle „den Zugriff für Österreicherinnen und Österreicher erleichtern“, heißt es in einer Aussendung des Ministeriums. Er formulierte auch seine Absicht, die Datenverwaltung zu zentralisieren.

Dass der Weg zu einem digitalisierten Gesundheitssystem gewunden ist, bewies sich für Johannes Rauch im Mai des Jahres bei der Vorstellung einer Novelle zum Gesundheitstelematik- und Epidemiegesetz. Dabei wurden unter anderem das Impfregister und seine Verknüpfung mit anderen Datensätzen behandelt. Zu diesen verknüpften Registern sollten laut dem Ursprungsentwurf nur der Gesundheitsminister, die Landeshauptleute und die Bezirksverwaltungsbehörden Zugriff haben. Außerdem war „ausdrücklich klargestellt“, dass wissenschaftliche Einrichtungen im Rahmen der Registerforschung keinen Zugang zu den Daten haben sollten.

Die Forschungs-Community fiel aus ihren Elfenbeintürmen. Unter den Datenforschern gilt dieser Gesetzesentwurf seither als „Blaupause für den Umgang mit Gesundheitsdaten“, wie WU-Professor Martin Halla kommentiert. Dass nur die Behörden Zugriff auf die Informationen haben sollen, hält er für typisch: „Wenn es keine Daten gibt, kann niemand nachvollziehen, ob Politik und deren Institutionen funktionieren oder nicht.“ Der Passus mit der Forschungsblockade wurde nach lautstarkem Protest der „Plattform Registerforschung“, der auch Halla angehört, aus dem Text gestrichen. Die Novelle war bis Redaktionsschluss Ende August immer noch nicht beschlossen.

Der Entwurf macht sichtbar, in welcher Haltung das Ministerium und seine Beamten sich dem Thema der Gesundheitsdaten nähern: mit größter Vorsicht. Und er zeigt, mit welchem legistischen Aufwand eine Liberalisierung des heimischen Gesundheitsdatenregimes verbunden ist: Es gilt, unzählige kleine Passagen in unübersichtlich vielen Gesetzesteilen unter Aufsicht eines nicht versiegenden Stroms von Interessenvertretern umzuschreiben. Dazu kommt ein heillos überfordertes Ministerium: In den bundeseigenen Service-GmbHs ist es ein offenes Geheimnis, dass die Beamten am Stubenring ihren Aufgaben nur mehr hinterherhecheln. Seit der de facto-Auflösung der mittleren und oberen Beamtenebene durch die blaue Amtsträgerin Beate Hartinger-Klein fehlt es im Gesundheitsministerium an Qualifikation und personellen Ressourcen. Neben der Mission „Finanzausgleich“ bleibt keine Zeit für die vielen Mosaiksteine, die es für die Digitalisierung des Gesundheitssystems braucht.

Revolution von oben

Es ist vermessen: Aber die Hoffnungen auf Verbesserung der Datennutzung ruhen auf Brüssel. Ausgerechnet. Die Idee des Europäischen Gesundheitsdatenraums EHDS soll helfen, die Firewalls der heimischen Datenverwalter von oben her zu zerbröseln. Ähnlich wie der Datenschutz im Zuge der DSGVO soll die digitalisierte Nutzung von Gesundheitsdaten über eine EU-Richtlinie in die nationalen Gesetzesmaterien einsickern. Die vielen, vielen kleinen Textpassagen im Krebsstatistikgesetz, im Personenstandsgesetz, im Elektronischen Gesundheitsakte-Gesetz oder im Gesundheitstelematik-Gesetz – um nur ein paar zu nennen – müssten nach Inkrafttreten einer Richtlinie auf EU-Konformität geprüft und angepasst werden. Damit wäre eine tragfähige Basis für eine digitale Zukunft des österreichischen Gesundheitssystems gelegt.

„Patientinnen und Patienten sollen in der gesamten EU überall und zu jeder Zeit auf ihre Patientenkurzakten, Röntgen- und MRT-Bilder, Laborbefunde und andere Daten zugreifen können“, beschreibt Alexander Degelsegger-Márquez die Absicht des Gesundheitsdatenraums. Er ist Abteilungsleiter in der Gesundheit Österreich GmbH GÖG und gilt als der Digital Health-Experte des Hauses. Der GÖG-Mann ist sicher: „Mit dem EHDS liegt ein Vorschlag auf dem Tisch, der ein Ende der heimischen Datensilos bedeuten würde.“ Der EHDS verfolgt zwei Zielrichtungen: den Zugang des einzelnen EU-Bürgers zu seinen Patientendaten europaweit einheitlich zu regeln (Primärnutzung) und die Anwendung der Gesundheitsdaten für Forschung und Steuerung der Gesundheitssysteme sicherzustellen (Sekundärnutzung). Eine grundlegende Voraussetzung ist, dass die Daten in allen EU-Ländern digital und strukturiert erfasst werden. „Österreich ist hier mit ELGA schon auf einem guten Weg“, findet Degelsegger-Márquez. Allerdings blieben noch Fragen offen. Das Problem der fehlenden Befunde aus dem niedergelassenen Bereich ist ebenso zu lösen wie die Frage der elektronischen Verschreibungen – eRezepte sollen in allen EU-Ländern eingelöst werden können. Dazu kommt die EU-Idee der Patientenkurzakten: Die Patientendatei soll Ärzten und Ärztinnen in ihrer eigenen Sprache wichtige Informationen über den Patienten bereitstellen, wenn dieser aus einem anderen EU-Land kommt, dessen Sprache sie nicht sprechen.

Im Bereich der Sekundärnutzung – Dateneinsicht für Forschung und Wirtschaft – sollen die Gesundheitsdaten zur Verfügung stehen, wenn die Nutzungszwecke legitim sind und bestimmte Rahmenbedingungen eingehalten werden. Wichtig bleibt der Datenschutz: Eine Identifikation von Einzelpersonen darf in der Sekundärnutzung nicht möglich sein. „Welche Maßnahmen nötig sind, um das zu vermeiden, und welches Interesse legitim ist, wird aktuell hitzig diskutiert“, beschreibt Degelsegger-Márquez die Brüsseler Diskussionsfelder. Die Mitspracherechte der Patienten sollen in Bezug auf die Nutzung durch Dritte durch eine Optout-Regelung umgesetzt werden. Aktuell ist der Status der EHDS allerdings das, was man „prekär“ nennen kann. Der Kommissionsvorschlag wird im Rat und im Parlament diskutiert. Es wird geprüft, wo die jeweiligen nationalen Interessen liegen und welche Lobby welche Interessen berücksichtigt wissen will. Im Juni nächsten Jahres sind Europa-Wahlen. Alexander Degelsegger-Márquez: „Entweder wir haben bis dahin eine EHDS-Richtlinie oder wir warten noch eine lange, lange Zeit.“ 

Was will der Europäische Raum für Gesundheitsdaten?

Der EHDS soll einen Binnenmarkt für digitale Gesundheits­dienstleistungen für Patienten sowie einen Rahmen für die Nutzung von Gesundheitsdaten für Forschung und Steuerung im Gesundheitsbereich abgeben. Der Kommissionsvorschlag muss noch im Rat und im Europäischen Parlament erörtert und beschlossen werden.

Primärnutzung
– Die Bürgerinnen und Bürger sollen mithilfe des EHDS einen unmittelbaren digitalen Zugang zu Gesundheitsdaten im gesamten EU-Raum erhalten. Die Kontrolle bleibt bei den Patienten: Laut Kommissionsentwurf sollen sie in der Lage sein, Informationen hinzuzufügen, falsche Daten zu berichtigen, den Zugang für andere zu beschränken und Informationen darüber zu erhalten, zu welchem Zweck ihre Daten verwendet werden.
– Die EU-Mitgliedstaaten sollen sicherstellen, dass Patientenkurzakten, elektronische Verschreibungen, Bilddaten und -berichte, Laborergebnisse und Entlassungs­berichte in einem gemeinsamen europäischen Format erstellt und akzeptiert werden.
– Interoperabilität und Sicherheit sollen verbindliche Anforderungen werden.

Sekundärnutzung
– Der EHDS soll einen Rechtsrahmen für die Verwendung von Gesundheitsdaten für Forschung und Regulierungs­zwecke schaffen. Unter strengen Bedingungen sollen Forschende, Innovatorinnen und Innovatoren, öffentliche Einrichtungen oder weitere Akteurinnen und Akteure der Gesundheitsbranche Zugang zu großen Mengen an Gesundheitsdaten von hoher Qualität erhalten.
– Für den Zugang zu solchen Daten durch Forschende, Unternehmen oder Einrichtungen soll eine Genehmigung durch Zugangsstellen für Gesundheitsdaten, die in allen EU-Mitgliedstaaten einzurichten sind, erforderlich sein.
– Die Zugangsstellen für Gesundheitsdaten werden an die neu zu schaffende dezentrale EU-Infrastruktur für die Sekundärnutzung angeschlossen, die zur Unterstützung grenzüberschreitender Projekte eingerichtet wird.

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