Martin Schiefer: „Zaudern und Zögern“

Ein gut aufgesetztes Ausschreibungsverfahren ist ein mächtiges Steuerungsinstrument für künftige Kompetenz und Kosten. Martin Schiefer ist Österreichs bekanntester Experte für Vergaberecht.

Sind Gesetze zu kompliziert, wenn man einen Rechtsanwalt braucht, um Projekte gesetzeskonform umzusetzen?
Das muss man ja nicht. Die Beschäftigung eines Rechtsanwaltes ist meist eine Form der Absicherung. Und in einer guten Kanzlei gibt es Ratschläge, die dem Auftraggeber helfen, nicht nur Recht zu behalten, sondern auch Zeit und Geld zu sparen. Vergaberecht hat viel mit Hausverstand zu tun. Es zwingt den Auftraggeber, sich zu entscheiden, was er braucht und was er will. Das ist nicht immer dasselbe. Immer dann, wenn man Entscheidung aufschiebt, wird es kompliziert. Es ist nicht die Rechtsmaterie, das bei diesen Projekten die Komplexität ausmacht.

Entscheidungsfreudig.
Beschaffer müssen wissen, was sie wollen. Das sei nicht immer der Fall, erzählt Martin Schiefer aus seinem Beratungsalltag. Ein durchdachter Vergabeprozess ist ein wirkmächtiges Managementtool.

Was läuft in Vergabeverfahren falsch?
Viele Auftraggeber haben nur unklare Vorstellungen, was sie eigentlich haben wollen. Es gehört zu den Aufgaben unserer Kanzlei, die Vorhaben so klar zu definieren, dass der Auftraggeber das bekommt, was er will, und die Anbieter klare Vor­gaben vorfinden, die ein faires Angebot erlauben.

Was sind denn die häufigsten Fehler, die Gesundheitseinrichtungen bei Ausschreibungen machen?
Das größte Problem, dem wir regelmäßig begegnen, besteht aus Zaudern und Zögern. Wir stellen in den Vorgesprächen häufig fest, dass Auftraggeber oftmals nur diffuse Vorstellungen davon haben, was sie beschaffen wollen. Dies mündet oft in der Aussage: Hauptsache, wir schreiben aus und bringen das Projekt ins Rollen. Damit sind oft dramatische Folgen verbunden. Die Ausschreibung kann neben den Herstellungskosten die Betriebskosten steuern, die Wartungsverträge müssen im Auge behalten werden, der gesamte Serviceaufwand ist einzukalkulieren. Wir stellen oft fest, dass die Projekte im Haus nicht bis zum Ende durch­diskutiert wurden.

Wo liegt das Problem?
Es fehlt an Entscheidungen. Will man das Produkt A oder will man das Produkt B? Und ganz wichtig ist die Frage: Warum will man es? Wenn Sie sagen, ich hätte gerne ein Auto, aber ich entscheide mich nicht, ob das ein Mittelklassewagen oder ein Verbrenner oder ein Elektroauto wird, dann wird es im Wettbewerb schwierig. Der eine preist seinen Verbrenner an, der andere seinen Elektroantrieb. Aber es sind zwei unterschiedliche Konzepte, und man muss sich als Auftraggeber für einen Plan entscheiden. Das wird nicht gemacht, weil man hofft, dass das der Markt übernimmt. Oft kocht diese Diskussion nach Rückfragen der Anbieter im Vergabeverfahren hoch. Dort können die Unklarheiten aber nicht mehr gelöst werden. Dann steht der Ausschreiber vor dem Problem: Will er ein unfertiges Projekt durchziehen oder geht alles wieder zurück an den Start? Beides kostet Zeit und sehr viel Geld.

Hören Ihre Auftraggeber auf Sie, wenn Sie auf Fehler hinweisen?
Es ist unser Beruf, überzeugend zu argumentieren. Unsere Position ähnelt mehr der eines Moderators als eines klassischen Rechtsberaters. Das Produkt oder die Leistung, die man ausschreibt, muss in das Gesamtsystem beim Auftraggeber passen. Das wäre so ähnlich, wie wenn in der militärischen Beschaffung jemand einen Panzer kauft, weil er ihm gut gefällt, aber der Panzer kann nicht in das Funknetz integriert werden. Und ähnlich ist es im Gesundheitssystem. Ich kann mich für ein Produkt entscheiden, aber wenn es in mein Versorgungssystem nicht hineinpasst, wird die Beschaffung schwierig, und man kommt zu keinem guten Ergebnis. Das heißt, man muss die Beschaffung als systemisches Projekt denken. Welche Komponenten verändern sich im System, wenn ich eine Beschaffung durchziehe? Der Blick auf den reinen Anschaffungswert ist nicht mehr als eine Momentaufnahme.

Das Spannungsfeld von Billigst- und Bestbieter eskaliert bei jeder Beschaffung. Wozu raten Sie Ihren Auftraggebern?
Die Lösung ist simpel: Lebenszykluskosten. Ich schaue mir an, welchen Lebenszyklus ein Produkt hat und welchen Kostenanteil das Produkt oder das Projekt unter dem Strich verursacht.

Das müssen Sie erklären …
Bei manchen Beschaffungen wird über die Preise von klassischen Wundpflastern diskutiert. Das muss immer billiger werden. Darauf wird großer Wert gelegt. Das ist aber in Wirklichkeit völlig unerheblich, weil es kaum etwas kostet. Ob ich da einen Cent weniger ausgebe oder nicht, spielt keine Rolle. Wichtig ist, die Bedeutung des Pflasters im gesamten Wundpflegeprozess zu verstehen. Ich muss überlegen, wie ich meine Wundversorgung organisiere. Wenn ich ein Pflaster verwende, das bereits mit einer Salbe beschichtet ist, brauche ich vielleicht nur einen Verbandswechsel pro Woche statt täglich. Das ist der entscheidende Punkt. Ich schaue mir den Workflow an und überlege, wo das Produkt hineinpasst und was es meiner Organisation bringt. Ein klassisches Beispiel sind Nadelstichverletzungen. Ein Mitarbeiter, der sich an einer Nadel sticht, wird freigestellt, weil unklar ist, ob eine Infektion vorliegt. Wenn ich eine nadelstichsichere Spritze verwende, ist diese zwar teurer, aber nie so teuer wie mehrere Tage oder gar Wochen Ausfall eines qualifizierten Mitarbeiters.

Das heißt, Beschaffer müssen stärker in Prozessen als in Einzelpreisen denken?
Wir merken, dass die handelnden Personen dies oft anstreben, aber durch Vorgaben des Systems gebremst werden. Die Procurement-Verantwortlichen müssen prüfen, mit welchen Unternehmen sie arbeiten wollen. Es geht nicht nur um Herstellkosten oder Produktpreise, sondern auch um Qualität und Versorgungssicherheit. Wir haben derzeit das Thema, dass viele Produkte aus Amerika kommen. Mit dem Zollstreit entstehen plötzlich Risiken, die es vorher nicht gab. Von der Logistik- und Energiekrise durch den Irankrieg will ich gar nicht reden. Ein Einkäufer in einem Krankenhaus muss sich daher mit globaler Industriepolitik auseinandersetzen. Gleichzeitig haben wir Lieferprobleme bei rund 1.600 Medikamenten, nicht nur bei Spezialprodukten, sondern auch bei Standardmitteln wie Mexalen. Das zeigt, dass man sich über Lieferketten und Produktionsstandorte Gedanken machen muss. Soll ein Produkt, das in Europa produziert wird, bei der Ausschreibung einen geldwerten Bonus erhalten oder nicht? Jeder Einkäufer ist damit Teil der Industriestrategie eines Landes. Diese Bedeutung wird oft unterschätzt. Man muss diesen Personen mehr Gewicht geben, sie ausbilden und ihre Arbeit entsprechend wertschätzen.

Der gebürtige Steirer Martin Schiefer (55)
ist Gründer und Partner der Wiener Kanzlei Schiefer Rechtsanwälte, die sich auf Vergaberecht spezialisiert hat. Mit Standorten in Wien, Salzburg, Graz, Klagenfurt und St. Pölten liegt der Beratungsschwerpunkt auf Ausschreibungen in Bereichen wie Digitalisierung, Informations- und Kommunikationstechnologie, Energie, Gesundheit sowie Bau- und Infrastrukturprojekten. Zu den betreuten Projekten gehören unter anderem das Einwegpfandsystem, die 1450-Hotline, die Impfstoff- und Maskenbeschaffung oder der Aufbau der Impfstraßen. Ein spezielles Hobby von Martin Schiefer ist das Brennen von Gin.

Wird das Potenzial von Ausschreibungen strategisch ausreichend genutzt?
Ich würde sagen, dass zu wenig darüber nachgedacht wird. Es ist ein sehr heterogenes System, in dem viele Akteure mit unterschiedlichen Interessen beteiligt sind. Diese Interessen müssen gebündelt werden. Erst dann kann eine Ausschreibung sinnvoll erfolgen. Wenn das nicht passiert, bleibt vieles Stückwerk.

Wie reagieren Ausschreiber auf Ihre Argumente?
Bis vor Kurzem wurde derartigen Überlegungen wenig Raum gegeben. Es war genug Geld da. Und die Pandemie hat das Sensorium für Versorgungssicherheit geschärft. Jetzt steigt das Bewusstsein, dass die Geldmittel nicht unbegrenzt sind und die Effizienz abnimmt. Das ist die Chance, dass eine Gesundheitsreform einmal ihren Namen verdient. Jetzt ist die Situation wirklich drängend. Die Gesundheitspolitiker müssen sich etwas überlegen. Wir wissen, dass es mittlerweile eigene Taskforces und Reformgruppen gibt, die sich intensiv damit beschäftigen, wie Prozesse effizienter gestaltet werden können. Und das ist oft simpler, als man glaubt.

Wie simpel?
Ein großes Thema ist etwa das Facility Management. Theoretisch sind diese Aufgaben meist outgesourct und optimiert. In der Praxis stimmt das so nicht, sonst gäbe es keine Taskforces, die sich damit beschäftigen. Auch PPP-Modelle (Public Private Partnership, Anm. Red) nehmen wieder zu. Man braucht jemanden, der baut, betreibt und finanziert, damit nicht alles auf einmal bezahlt werden muss. Es geht darum, Kooperationen einzugehen, den Einkauf gemeinsam zu organisieren und Qualitäten neu zu definieren. Da gibt es noch Spielraum.

Funktioniert das in der Praxis?
Ja. Unsere Aufgabe ist die Vorbereitung von Ausschreibungen, die Entwicklung der Strategie und das Zusammenführen unterschiedlicher Ideen. Das reine Abwickeln kann fast jeder. Unser eigentlicher Beitrag liegt darin, Menschen und Ideen zu vernetzen und die Umsetzung voranzutreiben. Da sehen wir zunehmend Bewegung.

Klinikverbünde und Sozialversicherungen sind dabei, Portal- und Telemedizinlösungen aufzusetzen. Ihre Kanzlei ist bei einem großen Projekt in Oberösterreich involviert. Sind digitale Projekte in der Ausschreibung schwieriger als ein Bauvorhaben?
Man muss Ahnung haben, worauf es bei derartigen Lösungen ankommt. Wir waren bei der Ausschreibung eines Patientenportals dabei, bei der die Oberösterreichische Gesundheitsholding den Lead hatte. Die Vergabe ist jetzt abgeschlossen. Die Umsetzung des Gesundheitsportals ist gerade gestartet. Das ist ein Projekt, das wir begleitet haben.

Sie haben unterstrichen, dass Ihre Kanzlei bei Ausschreibungen auch inhaltlichen Input liefert. Daher eine Frage: Macht es Sinn, wenn eine Landesholding ein Patienten­portal aufsetzt, das nur für Patienten der OÖG-Kliniken nutzbar ist?
So ist es nicht. Das ist das Spezielle an dem OÖG-Projekt: Die Lösung wird so konzipiert, dass andere Landesholdings oder Patientengruppen dazustoßen können. Es gibt Schnittstellen und Eintrittsrechte für Dritte. Das Oberösterreich-Projekt kann ein österreichisches Gesundheitsportal werden.

Viele Kliniken sind aktuell gezwungen, ihre Klinikinformationssysteme neu zu positionieren. Grund ist der Rückzug von SAP aus dem Klinikgeschäft. Viele Spitäler wollen in ihren Ausschreibungen auf die bestehenden Strukturen aufsetzen. Das schließt viele Anbieter aus, weil sie andere Betriebssysteme vertreten. Wie verhindere ich als Betreiber, dass die Ausschreibung wegen „diskriminierender technischer Spezifikationen“ kippt?
Ich kann nur empfehlen, offen und transparent vorzugehen. Es ist in der Regel bekannt, welches System im Einsatz ist. Wenn man transparent arbeitet und die Entscheidung für das bestehende System nachvollziehbar begründet, gibt es kaum Einsprüche. Schwierig wird es, wenn man sich nicht klar positioniert. Wenn man etwa ein bestehendes System hat und dieses weiterentwickeln möchte, sollte man das offen sagen. Das ist eine klare Linie und auch vergaberechtlich zulässig. Problematisch wird es, wenn man einen Wechsel andeutet, sich aber nicht festlegt.

Mit welchen Konsequenzen muss man rechnen, wenn Ausschreibungen fehlerhaft sind?
Die Projekte verzögern sich. Aber das Thema Einsprüche wird oft überschätzt. Viele haben davor großen Respekt, aber im Gesundheitsbereich sind das vielleicht fünf bis zehn Fälle pro Jahr. Wenn ein Einspruch kommt, ist das unangenehm, aber es geht nicht um Leben oder Tod. Es geht um einen Beschaffungsvorgang. Wenn ein Fehler passiert ist, kann man ihn korrigieren und eine Neuausschreibung machen. Das Problem ist eher die Verzögerung. Jeder Tag kostet Geld. Wenn ich ein Projekt verschiebe, wird es nicht billiger, sondern teurer. Das ist der eigentliche Nachteil.

Bei öffentlichen Beschaffungen ist der Vorwurf von Mauscheleien nicht weit. Wie wappnet man sich dagegen?
Transparenz ist heute zentral. Ich erinnere an einen Rechnungshofbericht, in dem die Beschaffungsmethoden eines KH-Vorstandes als verbesserungswürdig kritisiert wurden. Der KH-Vorstand hat mit unserer Begleitung sofort reagiert und eine entsprechende ISO-Zertifizierung umgesetzt. Die festgestellten Defizite wurden behoben und die Dokumentation deutlich verbessert.

Was bedeutet das für den Alltag der Beschaffungsverantwortlichen?
Man muss alle Entscheidungen dokumentieren. Es geht nicht nur um das Vergaberecht, sondern auch um das Informationsfreiheitsgesetz. Jeder Bürger kann nachfragen, wie ein Verfahren abgelaufen ist. Diese Unterlagen müssen vorgelegt werden können. Die Anforderungen sind insgesamt strenger geworden. Es gilt der Grundsatz: Wer schreibt, der bleibt.